ВЕИ- балонът: един горчив (не)провал

Автор: ГеоргиЖечев*

Сполучливали еполитиката на България за развитие на възобновяемите енергийни източници (ВЕИ)? Шест години след приемането на първия ресорен закон, две години след втория и около година след експлозивното нарастване на фотоволтаичните мощности актуална равносметка е повече от необходима.

Мнозина веднагабиха констатирали провал. И биха се позовали на поскъпналата електроенергия за бита, заплетените отношения и дисбалансите между играчите в отрасъла. Картината обаче е пъстра. Да, в електроенергийната система се натрупаха дефицити за стотици милиони лева – нарасналото производство на скъп ток от фотоволтаици (PV) се сблъска с невъзможността на мрежовите компании да наберат нужните средства за изкупуване на тази енергия от крайните потребители. България обаче е сред държавите в Европейския съюз, които почти сигурно ще преизпълнят целта си до 2020 г. за дял на ВЕИ в крайното енергийно потребление. Прагматично би било излишъците от зелена енергия да се остойностят и предложат на изоставащите страни членки.

Разглеждайкиосновнофотоволтаиката, сегашният анализ доказва, че засега България не постига нито пълен успех, нито категоричен провал по отношение на ВЕИ. Този извод, макар да звучи прозаичен, е важен, защото е направен въз основа на аналитичен модел за успех или провал, който е приложим към различни публични политики (public policy). Моята оценка почива на изследване, извършено по качествен метод – полуструктурирани интервюта с български експерти и представители на ВЕИ сектора през пролетта на 2013 г., както и на научна литература в областта на оценяването на публичните политики.

Политически (не)успех втриизмерения

Зада се получи възможно най-безпристрастна оценка, трябва да бъдатизяснени критериите ипреодолени няколкопрактически предизвикателства. Например правителството иоблагодетелстванитестрани (някои инвеститорите) по презумпция са склонни да обявяват дадена политика за успешна (или да омаловажават неуспехите). Опозицията и ощетените (например потребителите) ще представят същите резултати като неуспех и съответно ще игнорират евентуален успех. В крайна сметка вероятно най-гласовитата група ще формира общественото мнение за постиженията на дадена политика.

Зада помиряттези чистоценностни ивластови оценки собективни мерки, политолозите Алън Макконъл и Дейвид Марш (вижизползваната литература) предлагат всяка политика да се разглежда в три направления, т.е. по три критерия.

Първо, като процес (process), с други думи сполучливата политика е резултат от легитимно договаряне със заинтересованите страни и приемане на въпросната политика.
Второ, като програма (program) – това предполага изпълнение на конкретни, често технически стъпки за постигане на набелязаната цел.
Трето, като политика (politics), т.е. успехът е налице, ако изпълняваните мерки се възприемат положително и доверието към правителството расте.

Тритеизмеренияна успеха на дадена политика

Измерения

Индикатори

Процес (Process)

Формулирането иодобряването на политики елегитимно, безникаквиили сминималниизмененияна първоначалните намерения, представениот вносителите.

Програма (Program)

Изпълнената политика постигацелите си идостигадо целевата си аудитория. Видеалния случай това ставас минималниразходи.

Политика (Politics)

Популярността идовериетов правителството се увеличават заради благоприятни обществени възприятия на дадената политика.

Източник: Marsh and McConnell 2010; авторови допълнения

Спореддефинициятана Макконъл „еднаполитика еуспешна, ако постигацелите, коитозащитниците ѝса поставили, ине предизвиква никаквикритикии/ илиподкрепата е универсална“. Провалът, „огледалният образ на успеха“, означава, че политиката не е постигнала целта си, посрещната е с масово противопоставяне дори сред първоначалните ѝ защитници.

Съществуват редица нюанси междудвете крайностиитова еедно от предимствата на този модел. Той позволява успех в едно направление и провал в друго. Спектърът между двете крайни точки е пъстър и затова по-скоро става дума за степени на успех и провал, отколкото за ясно разграничение. Така могат да бъдат обхаваните нюансите на истинската политика в областта на енергетиката, в която има много заинтересовани страни и противостоящи интереси.

Какво се случивБългария

Заоколотригодини –между 2008/09 и 2012 г. –фотоволтаичниятсектор вБългария започнаот нулата и се разви експоненциално. През втората половина на миналата година инсталираните PV мощности достигнаха 1 гигават, при положение че общо в страната работят 13.8 гигавата инсталации за прозводство на електричество. Повечето фотоволтаични проекти се случиха през първото шестмесечие на 2012 г. За сравнение разгръщането на вятърните проекти ставаше много по-бавно.

Зарадипримамливите изкупнитарифи инесъответстващитецени за бита велектроенергийната системавъзникна недостиг на средства от около 300 млн. лв. (къмаприл 2013 г.), от който страдат мрежовите компании, отговарящи за изкупуването на енергията. Наред с други фактори (като очакваните разходи на ТЕЦ-овете за въглеродни квоти и изкупуването от Националната електрическа компания (НЕК) на тока от двете американски централи в комплекса „Марица – изток“), ръстът при фотоволтаците принуди Държавната комисия за енергийно регулиране (ДКЕВР) да увеличи цените за бита средно с около 13%, считано от от 1 юли 2012 г. Подобно поскъпване на тока беше невиждано през предходните няколко години и предизвика сериозно обществено недоволство. НЕК замрази присъединяването на нови ВЕИ проекти.

В същото времеБългария уверено крачикъмцелтадо 2020 г. 16% от крайното ѝенергийнопотреблениеда бъдат осигуренисВЕИ, коятоечаст от екологичните ангажименти към Европейския съюз. По данни на Европейската журналистическа служба Евростат още през 2011 г., т.е. преди големия PV наплив, делът достига 13.8%, което прави изгледите за постигане на целта силно обнадеждаващи.

Нулеватахипотезата на изследването гласи, че политиката в сферата на възобновяемите източници в България се провали, защото подхрани неустойчив бум – заради високите префренциални тарифи, липсата на гъвкавост на енергийния регулатор своевременно да ги намали и поевтиняването на фотоволтаичните компоненти на международните пазари – и доведе до последвало охлаждане в сектора.

Отхвърлянето на нулевата хипотеза би означавало, че въпросните политики може и да не сполучливи, но не представляват и категоричен провал.

Оценкавтриизмерения

Стъпвайки на тази обща информация за динамиката в сектора, анализът разглежда ВЕИ политиката на държавата в трите нива на Макконъл и Марш – процесуално, програмно и политическо. Оценката се отнася до това кои действия на правителството постигат успех и кои не. Ако се изследва различна перспектива – например тази на инвеститорите, които са облагодетелствани от необичайно високи печалби, резултати ще са много различни (в случая ВЕИ политиката би могла да бъде оценена като напълно успешна).

1. Изследваненапроцесуалния успех/ провал

Въпреки забавянияпрез 2010 г. правителството постигауспехсприемането на Националнияплан за действие за енергията от възобновяеми източници (НПДЕВИ), изискван от Европейската комисия (ЕК). Правителството успява да устоина критикиот инвеститори и природозащитни организации, свързани с обхвата и местоположението на бъдещите електроцентрали. Като съдържание обаче планът включва прогнози и допускания, които са напълно откъснати от действителността (виж таблица 2). За нереалистичните допускания са отговорни както НЕК със своите прогнози за растящо потребление и нуждата от още мощности, така и политическата конюнктура в полза на изграждането на АЕЦ „Белене“. Всъщност планът е изработен „под зоркото око на ядреното лоби, което твърдеше, че зелената и ядрената енергия са несъвместими, т.е. че държавата трябва да развива втория, а не първия тип енергия“ (интервю с експерт, 27 април 2013 г.).

Прогнозирани иреално инсталиранифотоволтаични мощности

2010

2012*

2020*

2012

MW

9

46

303

~1040

* Проекции според НПДЕВИ от 2010 г.

Източници: МИЕТ, Европейска комисия

Подготвянетоиприемането на Закона за възобновяемите иалтернативните енергийниизточнициибиогоривата (ЗВАЕИБ) през 2007 г. привлече сравнително малкообществено внимание иправителството лесно отбеляза процедурен успех. За разлика от този акт обаче Законът за енергията от възобновяеми източници (ЗЕВИ) от 2011 г. беше очакван от инвеститорите и беше широко обсъждан в професионалните среди и медиите. От края на 2009 г. до началото на 2011 г. държавни експерти и представители на сектора се събираха в работна група към министерството на енергетиката, която е подготвила около 30 чернови на закона (интервю с представител на ВЕИ асоциация, 29 април 2013 г.)

Отпроцесуалнагледна точка правителството успява да прокара закона според собствените си, често променливи намерения, но в същото време губи доверието на част от бизнес средите. Причината са някои законови разпоредби, приети в последния момент без открито обсъждане. Например скъсяването на сроковете за изкупуване на електричество от вятър и слънце изненада мнозина. По подобен начин през септември 2012 г. без публични дискусии ДКЕВР решава да въведе такса за достъп до мрежата, която производителите на зелена енергия трябва да плащат. Идеята е да се наберат пари, с които да се запълни дефицита в системата. Инвеститорите във ВЕИ обаче възприеха решението като нелегитимно, защото е взето изненадващо и без предварителни консултации. Впоследствие таксата беше отменена по съдебен път.

Честите променина правилатав сектора (илислуховетеза готвени промени) не помогнахаза преодоляване на разминаванията междузакона, в койтоса набелязани целите на ВЕИ политиката, и НПДЕВИ, в който детайлно трябва да се описани средствата за постигане на целта.

2. Изследване на програмния успех/ провал

Действащата енергийнастратегия на България, приета през 2011 г., ангажира правителството да постигне „Преизпълнение на целите за възобновяема енергия“. Според законодателството на ЕС освен енергийни цели до 2020 г. съществуват и междинни. Така през 2011 г. България е трябвало да отчете поне 10.72% дял на ВЕИ в крайното енергийни потребление. Реалният дял според Евростат е 13.8%, т.е. целта е преизпълнена и правителството бележи програмен успех. Но това е силно проблематично постижение поне в няколко отношения, най-вече във връзка с ефективността на направените разходи

Първо, годишнитеквотиза присъединяване на нови централи, въведени със закона от 2011 г., и натрупаните проекти, изчакващи по-спокойна инвестиционна среда и ясна законова рамка, доведоха до натиск за бързо изграждане на проекти (интервю с представител на ВЕИ асоциация, 29 април 2013 г.). Ако един инвестор не успее да прокара проекта си веднага след влизането в сила на закона, догодина квотите може да са нулеви.

Второ, едногодишниятпрозорец – от приемането на втория закондо определянето на квотиза нови проектипрез 2012 г. –измести инвестиционният интерес от централи, изискващи повече време като вятърните, към такива, които могат да бъдат изградени бързо – фотоволтаичните (интервю с представител на ВЕИ асоциация, 29 април 2013 г.).

Трето, експанзиятана слънчевите централи беше съчетана с високи преференциални тарифи в сравнение с другите ВЕИ технологии. Според закона от 2011 г. тарифите се променят само за новоприсъединяващи се проекти, т.е. веднъж подписан договрът на инвеститора с мрежовото предприятие гарантира, че за PV инсталации изкупната цена, актуална към датата на присъединяването, няма да се променя в следващите 20 години.

Напрактика многоинвеститори се възползвахаот тези условия, но купиха по-евтини компоненти итака предвидената от регулатора възвращаемост всъщност се оказа по-висока.

По данни на „Ройтерс“ средните цени на силициевите модули, предлагани от десетте най-големи производителя в света, са спаднали с повече от 80% до 0.7 – 0.8 долара на ват между 2008 до 2012 г., като спадът е особено остър от 2011 до 2012 г.

По това време ДКЕВР нямаше законовата гъвкавост да адаптира тарифите към пазарната динамика. Куриозът е, че се е случвало „на конференция в един от панелите представител на регулаторната комисия да обяснява нуждата от 20-годишна фиксирана цена за фотоволтаичното електричество, а в следващия панел китайски производител на панели да казва, че при тези тарифи инвестицията се възвръща за 7 години“ (интервю с енергиен анализатор, 17 май 2013 г.).

Широкоразпространено емнението, че въвВЕИсекторасъществува политически патронаж и много енергийни проекти са свързани с депутати (интервюта с експерти и представители на сектора, 27 и 29 април, 17 май 2013 г.). Възможно е политиците да са поддържали изкупните тарифи високи, а оттук и бремето върху потребителите, докато прокарат проектите си. Липсата на адекватна връзка между НПДЕВИ и ЗЕВИ доведе дотам, че не беше възможно да се установи има ли контрол върху договорите за присъединяване (интервю с представител на ВЕИ асоциация, 29 април 2013 г.).

Всичкотова означава постигане на целите при разходи, които не са оптимални. Целите могат да бъдат постиганите и чрез подобряване на енергийната ефективност и намаляване на общото енергийно потребление, което ще увеличи дела на зелената енергия и без нови проекти.

3. Изследваненаполитическия успех/провал

Въпреки че повечето природозащитни организацииса мълчаливипо темата иизглеждатдоволниот напредъка къмцелите до 2020 г., българската ВЕИполитика предизвика остриреакции сред битовите потребители (гласоподаватели) и част от бизнеса. Популярността на правителството пострада значително, а общественото недоволство заради по-високите цени на електроенергията се превърна в една от причините за уличните протести в София от началото на годината и последвалата оставка на кабинета „Борисов“.

Основният проблемвтова измерение елипсатана прозрачност, която есвоеобразнапокана за отрицателно отношениекъмсектораинамалява шансоветеза успех. Сред недостатъците на българскатаВЕИполитика са и липсатана пълнии публични данни за разгръщането на ВЕИ мощностите, броя на очакваните проекти, заявките за разрешителни и лошата комуникация между отделните институции (интервюта с експерти и представители на сектора, 27 и 29 април 2013 г.). Друг проблем е несигурността, произтичаща от честите промени на регулаторна рамка.

Вероятно акодържаватабеше подпомогнала активноподобряванетона енергийната ефективноствжилищата, потребителите щяха да са по-малкозависими от цената на енергията, т.е. тя ще да епо-малко значима за популярността на правителството.

Едингорчив непровал

Като страна, бележеща свръхпостижениена междинните цели за зелена енергия, България може да служиза пример на по-развитите страни вЕС. Но „един 'излишък' от успехи може да произведепровал“, както се изразяват Марш и Макконъл. Процедурните трикове при приемането на нови правила, проблематичната ефективност на разходите, недостатъчната координация с мерките за енергийна ефективност, липсата на прозрачност, объркването сред инвеститорите и намалялата обществена подкрепа за политиката накланят крайната оценка към провал. Отговорът на фотоволтаичния бум – замразяването на проекти и спорната такса за достъп до мрежата – задълбочават впечатлението за проваляща се правителствена и регулаторна намеса.

Връщайки се къмтритеизмеренияна аналитичния модел, могатда бъдатнаправени ощеняколкоизвода:

Българската ВЕИполитика като процес е сполучлива дотолкова доколкото директивите на ЕС са въведени, а консенсусът по неоспорвани теми (например фиксираните тарифи) е залегнал в закона. Въпреки това неправомерното политическо влияние при изработването на политиката и процедурните недостатъци се отразиха зле на прозрачността и легитимността в сектора;
В програмно отношение ВЕИ политиката успя да въведе повече зелена енегия в мрежата, но икономическите и социалните разходи изглеждат твърде високи, особено в страна, белязана от енергийна бедност и ниска енергийна ефективност. Нарасналата разлика между високите разходи по преференциалните тарифи и недостатъчните приходи от зелената добавка свидителства за ниската ефективност на направените разходи. Освен това фотоволтаичните проекти изместиха инвестициите в други възобновяеми източници;
Най-мрачни са резултатитевполитическото измерение – по различни причини и потребителите, и инвеститорите изпитват негативно отношение към настоящата политика. Междувременно правителството и ДКЕВР трябва да се справят с финансовия дефицит и да предложат алтернативни политики за задържане на цените и подкрепа на инвестициите. Липсата на прозрачност и достъп до информация допълнително усилва усещането за провал.

Ако съпоставим резултатитесдефинициитена Макконъл, иззглежда, че нулевата хипотеза – българскатаВЕИполитика епровал –не може да бъде нито напълнопотвърдена, нито напълно отхвърлена. Разглежданата политика бележи успех, макар и ограничен, в процесуално и програмно отношение, но се превърна в значителен провал в политическото измерение. Казано обобщено, това е един горчив непровал.

Накрая са нужниняколковажниуговорки. Изследването направи аналитична „снимка“ – тя не може да представи напълно обективна картина за сектора и политиката, защото разчита на качествена, а не количествена методология. Освен това времето може да се окаже решаващ фактор. Ново оценяване на българската ВЕИ политика трябва да бъде извършено след няколко години, за да се проследи напредъкът към целите за 2020 г. в по-широк контекст и за да се смекчи краткосрочното влияние на афектирани участници в сектора.

Литература:

Allan McConnell. „Policy Success, Policy Failure and Grey Areas in-Between.“ Journal of Public Policy 30, no. 3 (2010): 345-362.

David Marsh and Allan McConnell. „Towards a Framework for Establishing Policy Success.“ Public Administration 88, no. 2 (2010): 564-583.

*Авторътежурналист, магистър по публични политики от Централноевропейския университет в Будапеща. Статията се основава на изводите от магистърската му теза, защитена през юли 2013 г.