Докога бюджетът ще се харчи на тъмно?

Георги Ангелов

Практиката правителството да харчи пари без одобрение от парламента трябва да се премахне, а в бюджетната процедурата трябва да има повече прозрачност, отчетност и участие на обществото

Георги Ангелов, старши икономист, Институт „Отворено общество“

Наскоро стана ясно, че според международно сравнително изследване прозрачността на държавния бюджет в България е 47%. По този начин правителството ни попада в групата на тези, които предоставят „някаква“ информация на обществото, но е далеч зад най-добрите примери, които са напълно открити. Недостатъчна е публикуваната информация, бюджетната процедура е затворена в рамките на администрацията, участието на обществото е минимално, а отчетността не е много познато понятие.

Случайно или не, в деня на официалното представяне на международния индекс на бюджетна прозрачност във Вашингтон премиерът Станишев също се обяви за повишаване на прозрачността на бюджета. Той предложи парламентът да създаде подкомисия или комисия, която да прави мониторинг на разходите, за да има отчетност на средствата и повишаване на ефективността на бюджета.

Бюджетните излишъци

Много години правителствата използваха реализирането на излишъци, за да увеличат правомощията си в бюджетната област. Принципно, правителството може да харчи само толкова пари, колкото е гласувал парламентът. Но ако се реализират повече приходи, отколкото са заложени, кабинетът може да похарчи цялото това преизпълнение – без решение на Народното събрание, без обсъждане, без опозиция, която задава въпроси, без прозрачност.

Така години наред бяха прогнозирани много подценени приходи в държавния бюджет, за да може те със сигурност да бъдат надхвърлени и правителството след това да употреби тези средства, както намери за добре.

Многократно бяхме свидетели на това как правителството решава да похарчи десетки и стотици милиони левове на закрито заседание и за няколко минути без какъвто и да е контрол, че даже и без да благоволи да съобщи за това.

Съвсем ясно се вижда и това, че с времето преизпълнението на приходите в бюджета все повече и повече нараства – като достигна цели 2 милиарда лева, оставяйки над една десета от бюджета за харчене от правителството без никакъв парламентарен контрол.

Тази практика беше леко ограничена с промяна в законодателството, която позволява на правителството при наличие на преизпълнение на приходите да похарчи без решение на парламента до 1.5% от бюджетните приходи. По този начин, в момента правителството може да похарчи „само“ около 300 милиона лева от преизпълнението на приходите. До пълно премахване на тази практика и въвеждане на изискването правителството да харчи само пари, които са гласувани от парламента, не се стигна – въпреки че БСП критикуваше харченето на излишъците, когато беше в опозиция и искаше гласуване в парламента на подобни действия.

Прехвърляне на средства

Друг начин, по който правителството избягва контрола на парламента върху разходите, е прехвърлянето на средства от една цел към друга. Например Народното събрание може да гласува средства за изграждане на стратегически важен мост, а правителството в някакъв момент да реши, че с тези средства ще изгражда третокласна пътна мрежа в някоя малка родопска община.

Естествено това създава много сериозни проблеми и колкото повече се разширява подобна практика, толкова повече се намалява смисълът на приемането на държавния бюджет в парламента – защото на практика парламентът губи контрол и влияние върху това какво се случва със средствата, които е отпуснал. Може съвсем лесно да си представим ситуация, в която Народното събрание решава, че строежът на магистрала е много важен приоритет. И по тази причина отделя неколкостотин милиона лева за тази цел и съответно отделя неколкостотин милиона лева по-малко за образование, здравеопазване, армия и съдебна система.

Народното събрание се опитва да си подреди приоритетите и да насочи средствата там, където те са най-нужни, и съответно от това страдат други, по-малко важни приоритети. Целият смисъл обаче се губи, ако е възможно правителството да вземе средства и да ги насочи към друга цел – така разходи, които Народното събрание въобще не смята за важни и не ги е включило в бюджета, получават финансиране. И всичко това става вътре в правителството, без обсъждания, без аргументация, без оценка на ползи и разходи и най-важното – без спазване на приоритетите, които парламентът е определил.

Изглежда, че именно този начин за избягване на парламентарния контрол и прозрачност беше използван наскоро, когато правителството реши да похарчи 35 милиона лева за други цели. Първоначално средствата бяха насочени към „Дунав мост 2“ и жп линията Пловдив-Свиленград, но правителството реши да ги даде за ремонт на пътната мрежа, допълнителни строителни работи по автомагистрали и пътя за Дупница. Поне никаква друга информация не беше обявена. А е повече от ясно, че ремонтът на неназован път вероятно не е толкова приоритетен, колкото втори мост над Дунав например.

Лошото е, че цялата тази практика противоречи и на идеята за

въвеждане на програмно бюджетиране,

т.е. да се премахне практиката, че се финансират министерства на база на исторически принцип и да започнат да се финансират конкретни проекти, които са обосновани, приоритетни, с конкретни срокове, цели, показатели за изпълнение. Какъв е смисълът да се правят предложения с анализ на техните ползи и разходи, които да се гласуват от Народното събрание, след като правителството може във всеки един момент да реши да промени предназначението на разходите?

През 2007 г. за съжаление, изглежда, че възможността правителството да пренасочва средства ще нарасне. Има заложени значителни разходи, свързани с Европейския съюз – много от които вероятно са свързани със степента на усвояване на структурните фондове. Тъй като самото правителство твърди, че през първата година не може да се очаква голяма усвояемост, (между другото и защото все още нашите институции не са акредитирани от ЕС), най-вероятно немалка част от тези средства ще останат „свободни“ – т.е. правителството ще има свободата да направи с тях каквото реши.

Резерв за непредвидени и структурни разходи

В държавния бюджет съществува едно перо, което се нарича „резерв за непредвидени и неотложни разходи“ или „резерв за непредвидени и структурни разходи“ (интересно е, че тези две наименования се срещат в един и същи документ). Това перо е в голяма степен оставено на правителството и то може да го разходва с голяма свобода.

През 2006 г. този резерв нарасна почти три пъти – от малко над 100 милиона на 333 милиона лева, или 0.7% от БВП. За 2007 г. се предвижда подобна сума.

Малка част от тези пари отиват като резерв за стихийни бедствия – 70 милиона за 2007 г. Останалите над 230 млн. лева са за структурна реформа или просто за резерв към бюджета. Според закона за устройството на държавния бюджет правителството може да одобри допълнителни средства от резерва.

Така големият ръст на този резерв, който естествено няма нищо общо със структурните реформи, дава немалък ресурс на правителството, който може да се ползва по негова дискреция. Виждаме, че правителството си оставя още една вратичка, чрез която да може да заобикаля обсъждане, отчетност, прозрачност. Практиката показва, че резервът за стихийни бедствия е с доста ниска прозрачност, ефективност и контрол. Същото се отнася и за останалите компоненти на бюджетния резерв.

Но дори всички тези вратички да не съществуваха,

пак остават множество въпроси

Голяма част от разходите в бюджета се харчат за неща, които са гласувани от парламента. Това обаче не означава, че сме наясно какъв е ефектът от тези средства – просто никой не си дава труда да се отчита за направените разходи. Ние, като общество и граждани, нямаме достъп до детайлна информация за това какво се е случило с гласуваните средства – за какви точно цели са използвани, какво е постигнато, ако изобщо нещо е постигнато, кой е спечелил един или друг търг, колко хора или юридически лица са получили финансиране, какво са направили с него, постигнали ли са поставените цели. Ако въобще са поставяни такива.

Нито една институция не публикува анализ по въпроса дали отделните програми и разходи са ефективни и съответно, дали трябва да продължат, или да се закрият. Затова и не е учудващо, че в България можем да видим създаването на десетки нови административни институции всяка година, но за закриване не сме и чували.

Накратко държавният бюджет не е прозрачен. Правителството има много начини, по които да заобикаля контрол, обсъждане и обосноваване на своите разходи. Но дори когато не го прави, въобще не смята за необходимо да се отчита пред обществото и парламента. Не е учудващо, че съмненията за корупция и неефективност на бюджетните разходи са толкова разпространени.

Повишаването на бюджетната прозрачност, отчетност, участие на обществото в бюджетната процедура трябва да се превърне във важна цел, а практиката правителството да харчи пари без одобрение от парламента трябва да се премахне. Това са две стъпки, без които бюджетната реформа ще е трудно дори да стартира.