Публично-частното партньорство като перспективен механизъм за икономическото развитие

Иван Соколов

Всяка икономическа система, независимо от това какви са нейните социално-културни и политико-икономически традиции, трябва да реши, какви продукти и услуги да предлага и в какво количество; как ограничените ресурси трябва да се разпределят за производството на всеки един от тях и каккрайните продукти ще се поделят и разпределят между различните членове на обществото.
В края на изминалото столетие се появи един нов подход, този на публично-частното партньорство, който е своеобразно допълнение към решаването на социално-икономическите проблеми в съвременната смесена икономика. Това с особена сила важи за реформиращите се икономики от Източна Европа тръгнали по пътя на пазарното стопанство. Публично-частното партньорство на практика може да спомогне за облекчаване на трудностите съпътстващи икономическия и политически преход.
Публичният сектор на практика е един от основните елементи на общественото стопанство – сектор, който очевидно е в противоположната крайност на релацията – държава, изпълнителна власт, със своите държавно-бюрократичен апарат и правила. Развитието му се обуславя както от политически, така и от икономически фактори и причини.
Основната мисия на публичния сектор е осъществяването на дейности с обществено полезна цел. Това са организации, дейности и институции създадени за поддържане, подпомагане или финансиране на проекти от социален, образователен, религиозен, научен, културен и пр. характер или на отделни граждани чрез отпускане на финансова или експертна помощ. Изграждането, развитието и устойчивостта на елементите на сектора са важен коректив, като една организирана и следователно по-силна реакция на трудностите в резултат на реформите.
Публичният сектор има чувствителен принос в икономиката, който се изразява в различни по вид услуги и създаване на работни места. Той е важна икономическа сила. В много случаи обаче организациите от публичния сектор носят обществена полза /или предлаганите от тях услуги представляват “обществено благо”/, които дори трудно може да бъдат измерени като икономически параметри.
Децентрализирането на дейностите на държавата в страните от Централна и Източна Европа създаде възможности за увеличаване участието на частния сектор при предоставянето на услуги, които по-рано са били приоритет на държавата. В този смисъл съвместното участие на публичния и частния сектор работещи на принципа на публично-частното партньорство изпълняват жизнено важна обслужваща роля. Това “изместване на властта” в посока към публично-частното партньорство представлява част от световна тенденция, при която се увеличава неговата роля.
Публично-частното партньорство представлява и своеобразен канал за изразяване и решаване на социалните проблеми на преходните общества.
Вече е обичайно да се говори на различни управленски нива и от различни позиции за публично-частно партньорство (ПЧП). Така е, защото от една страна има нежелание или невъзможност данъкоплатците да плащат високи данъци, а от друга нараства потребността от модерна инфраструктура. Това силно ограничава възможностите на правителствата и общините в цял свят да решат този задълбочаващ се проблем само с бюджетни средства. Поради тази причина привличането на частни инвестиции особено за осъществяване на инфраструктурни проекти и за предлагане на публични услуги става все по-актуален въпрос и се превръща в приоритет като начин за справяне с инфраструктурния дефицит без създаване на бюджетен дефицит.
Дефиниране на ПЧП
В литературата и в документите на ЕС за публично-частното партньорство не съществува стандартизирано определение. В контекста на практическото му прилагане, терминът ПЧП се използва за форми на сътрудничество между публичния и частния сектор, което да осигури финансирането, строителството, реновацията, управлението и подръжката на инфраструктурата или предлагането на публични услуги.[1] Накратко, това е партньорство между публичния и частния сектор, създавано с цел изпълнението на проект или предоставянето на услуга, които традиционно се извършват от публичния сектор. Публичните услуги, оказвани от частния сектор, трябва да се предоставят съобразно стандарти, обикновено наричани спецификации на крайния продукт, и да се контролират от публичните власти, които следят дали това, за което гражданите плащат отговаря на стандартите. Често ПЧП включва и изграждане или обновяване на активи, които служат като материална база за предлагането на публичните услуги.
Публично-частното партньорство може да се характеризира като дългосрочно договорно отношение между лица от частния и публичния сектор за финансиране, построяване, реконструкция, управление или поддръжка на инфраструктура с оглед постигане на по-добро ниво на услугите, където частният партньор поема строителния риск, и поне един от двата риска – за наличност на предоставяната услуга или за нейното търсене.
Следователно можем да кажем, че ПЧП е начин да се комбинират присъщите предимства на публичния и частния сектор, за да се постигнат най-висока ефективност и приемлива социална справедливост по отношение на изграждането на инфраструктурни обекти и предоставянето на публични услуги .

Международният опит в ПЧП и поуките за България
През 90-те години на миналия век в редица страни в света започнаха експерименти с различни модели за финансиране и управление на инфраструктурните услуги. Движещите сили зад този процес бяха незадоволителното качество на услугите на държавните фирми, както и все по-голямото търсене на алтернативни на държавните източници за финансиране.
Трябва изрично да отбележим, че до началото на 21 век участието на частния сектор в публичната инфраструктура не може се оцени еднозначно.От една страна е безспорно, че това участие води до един по-търговски, по-бизнес подход в предлагането на публични услуги, което наред с други предимства е свързано и с достъп до по-добри условия за финансиране и намаляване на необходимите инвестиции за предлагане на публичните услуги. От друга страна, може да се твърди, че постиженията на частния сектор са често в щета на постигането на някои социални цели, като всеобщ достъп до публични услуги на приемливи цени и др. Факт е също, че прехвърлянето на активи към частния сектор не гарантира непременно постигането на по-добро качество[2].

Предпоставки за развитие на ПЧП в международен аспект
На първо място това еналичието на политическа воля. Правителствата на отделните страни по различни начини демонстрират своята ангажираност към реализирането на ПЧП, включително чрез възлагане на специфични отговорности за развиването им на даден министър и създаване на работни групи, агенции и центрове за развитие.
На второ място стои разработването на стратегии. Приложението на ПЧП програми в различни страни става на базата на определени стратегии, които целят увеличаване ефективността на установените ПЧП модели чрез стандартизация, конкуренция и рационализиране на обществените поръчки, както и прилагането на принципите на ПЧП по нов начин.
На трето място е увеличаването на възможностите за финансиране на ПЧП.Кредити за период от 30 и повече години понастоящем са често срещано явление в Западна Европа за проекти, където икономическите основи са стабилни и концесионният договор е за подобен срок на търсенето финансиране. Институционалните инвеститори също стават по-активни. Обичайно е вече застрахователните компании да формират експертни екипи за оценка на активите на ПЧП.
На четвърто място, като важна предпоставка може да изведем нарастването на значението на аргументите за ефективност. Въпреки че ограниченията пред публичните финанси остават основна причина за много държави да стартират или не дадена дейност използвайки механизма на ПЧП, при други като Ирландия, Холандия и Великобритания, които нямат бюджетен дефицит от години, не е така. Те осезателно са преминали към реализирането на проекти на принципа на ПЧП, което се доказва от все по-големия брой реализирани чрез този механизъм партньорства, вкл. повишената резултатност и ефективност на инвестициите.

Опитът на Великобритания, Ирландия и други страни в Западна Европа и света
Сред известните днес форми на взаимодействие между държавата и бизнеса все по-голямо разпространение получава ПЧП. Изследователите отбелязват, че програми за развитие на ПЧП се разработват в над 60 държави в света[3]. При това, особеностите при използването на механизма на ПЧП се предопределят, като правило от качеството на институционалната среда и от социално-икономическите потребности на отделните територии.
Трябва да се отбележи, че в международната практика по прилагане на механизма на ПЧП този тип проекти се разглеждат в по-голяма степен като инструмент за повишаване на тяхната ефективност, отколкото като начин за привличане на извънбюджетни средства. По данни на Сметната палата на Великобритания, при реализация на ПЧП проекти, първо, разходите не превишават планираните в 70% от случаите (при останалите 30% плановите показатели не се спазват главно поради действия или дейности на държавата), второ, ПЧП проектите завършват точно в определения срок или дори по-рано[4].
В литературата и в редица документи на ЕС е призната в положителен смисъл практиката на редица страни, но най-вече тази във Великобритания, Австралия, Ирландия и Холандия в областта на инфраструктурните ПЧП проекти.
Според изследване на консултантската компания Deloitte, може да се класифицират три стадия на зрялост на механизма на ПЧП[5]:
· През първия стадий се формират рамковите условия за използване на механизма на ПЧП (изработват се приоритетите на икономическата политика и правно-нормативната база). Инициатор за осъществяване на проектите тип ПЧП на този стадий е публичния сектор, като се създават административните органи за тяхната реализация и управление. Наред с това се формират механизма на конкурсното начало и “пазарният” механизъм на търсене и предлагане на проекти на принципите на ПЧП;
· През втория стадий се появяват т. нар. “хибридни” форми на ПЧП (финансирането от страна на държавния сектор се осъществява на няколко бюджетни равнища), развива се “пазарният” механизъм на търсене и предлагане на проекти на принципите на ПЧП и се създават специализираните подразделения в отрасловите органи на властта (министерства, ведомства, комитети и пр.). За реализацията на проекти тип ПЧП се привличат институтите на финансовия пазар. Нещо повече, през този стадий се разширява сферата на приложение на ПЧП и се увеличава броя на проектите тип ПЧП в сферата на услугите, което обуславя появата на иновациите и повишава качеството на предоставяните публични услуги;
· По време на третия стадий се усъвършенстват използваните форми на ПЧП и се появяват комплексните програми тип ПЧП (например, във Великобритания от 1992 г. се реализира програма PFI – PrivateFinancialInitiative, където водещ партньор и инициатор на проектите е частният сектор). Взаимодействието между публичния и частния сектор се характеризира с креативност и гъвкавост, като се усложняват схемите за разпределение на риска между партньорите при реализацията на проектите. ПЧП започва да се прилага по отношение на целия жизнен цикъл на проектите, а не само за отделни негови етапи. Наред с това се разширява кръгът от играчи на пазара на ПЧП (пенсионни фондове, фондове за преки инвестиции и др.). Наблюдава се предаване на управленски опит (мениджмънт) от страна на частния сектор към публичния, което дава възможност за повишаване ефективността и конкурентноспособността на публичните органи за управление (централна и местна власт). Този стадий на развитие на ПЧП се характеризира с факта, че частният сектор използва за финансиране на ПЧП проекти в много по-голяма степен собствени средства, отколкото заемни, а опита при реализация на проектите и структурно-организационните промени в органите на властта осигуряват приоритетност при използването на принципите на ПЧП.

От изследването на Deloitte[6]се вижда, че България се намира в първоначалния етап на развитие на ПЧП (стадий 1) заедно с държави като Китай, Унгария, Русия, Чехия, Дания, Белгия, Финландия и др. В третия етап (стадий 3), т.е. държавите характеризиращи с най-високо развитие на ПЧП, са само Великобритания и Австралия.
Всичко това показва, че във връзка с развитието на ПЧП, опитът на Великобритания е един добър иновативен пример. Така е, както по отношение структурирането на ПЧП, така и по отношение решаването на текущите проблеми по реализацията на ПЧП проекти. Опитът на британските организации през 90-те години на 20-ти век преди всичко очерта критичните фактори за успешно структуриране на един ПЧП проект. Като прибавим и опита на други държави, които са пред нас по отношение на стадиите на развитие на ПЧП (втори и трети стадий) може да очертаем основните проблемни параметри на този механизъм:
На първо място, това е въпросът за постигане на ефективен и прозрачен процес на обществени поръчки и реализиране на ПЧП. ПЧП процесът, както всеки търговски договор, преминава през няколко етапа. Той изисква участие на различен тип експерти – технически, финансови,правни и пр. експерти. Когато в някои отдели липсва капацитет и няма възможност да се постигне пълна компетентност за да се реализира ефективен и прозрачен процес на принципите на ПЧП се привличат външни експерти за подпомагане на екипа на публичната власт и за оказване на помощ в процеса на обществената поръчка. Конкретно най-популярната форма на ПЧП във Великобритания — Частната финансова инициатива (PrivateFinanceInitiative- PFI) е един от опитите в тази насока. Схемите от PFIтип често изискват първоначално повече време и усилия, за да се постигне по-добра услуга в дългосрочен план[7]. Но в крайна сметка досегашните резултати са удовлетворителни от гледна точка на пилотното им приложение.
В този смисъл, през 2000 г. Европейската комисия определи основните принципи за прехвърляне на задълженията на публичния сектор към ПЧП, които следва винаги стриктно да се прилагат, особено когато става въпрос за финансиране от европейските фондове. Тези основни принципи са четири:
· конкурсни процедури с ясни правила;
· прозрачност;
· недискриминация на участници в конкурсите;
· съразмерност между цели и предоставени права.

Наред с тези принципи, грантовото финансиране от ЕС следва също така да бъде съобразено със специфичните нужди на проектите. Безвъзмездното финансиране се отпуска само в случаите, когато трябва да се осигури дългосрочна финансова стабилност на проекта. Тук трябва да отбележим следния факт, че ако грантовете са недостатъчни, могат да увеличат риска от неуспех на съответния проект, тъй като вероятно ще доведат до увеличаване на таксите на публичните услуги и така ще ограничат тяхното търсене и потребление. Обратно, ако грантовете са повече от необходимото, обикновено водят до разхищение на публични средства и неоправдано големи печалби за частния сектор. По тази причина популяризирането на ПЧП схемите сред обществото би било изключително трудно, ако изразходването на публични фондове не е базирано на обективни принципи като достъп и качество на предлаганите публични услуги от ПЧП. Както е ставало в много страни, вкл. и в България, резултатът от неправилно определените средства за изразходване са или забавяне на спешни проекти, или лошо структуриране на инвестиционните разходи и незадоволително качество на изградената инфраструктура (ниска „стойност срещу парите“.)
На второ място,от особена важност е да се постигнат ефективен мениджмънт и прехвърляне на риска. Първоначално се определят и оценяват рисковете, които след това трябва да бъдат правилно разпределени между публичния и частния сектор, с цел успешно структуриране на проекта. За да се поддържа ефективността на инвестициите, рисковете трябва да бъдат разпределени между страните, така че те да бъдат прехвърлени върху тези, които имат най-добра възможност да ги управляват. А това се постига с дебатиране между заинтересованите страни – публичния и бизнес сектора. Във Великобритания, например, ПЧП всеки пък е предмет на ожесточени дебати при реализацията на проекти с национално значение. Пример за това са строителството на Евротунела (тунела под Ламанша), Лондонския метрополитен, новите ж. п. линии и пр. Първият опит за реализация на ПЧП във Великобритания е през 1981 г. във връзка с преустройството на лондонските докове на базата на новата политика на дерегулиране и пазарна ориентация. През 1992 г. с цел развитие на по-качествени и ефективни обществени услуги е основана PFI. През 1997 г. процедурите PFI се променят и се появяват новите критерии за правителствена подкрепа на ПЧП. Веднага след това въз основа на офесточени обществени дебати се реализират цяла серия повече или по-малко успешни проекти на принципите на ПЧП, сред които освен споменатите трябва да отбележим създаването на интегрираната система за отпадъци на остров Уайт, публичната библиотека в Борнмут, училищата в Бриджпорт и Дорсет, дома за стари хора в Сури, строителството на сградата на поличейското управление в Илкъстоун, строителството на северната дъга на околовръстното на Бирмингам, ж. п. мрежата в Кройдън и др.
На трето място, е нужно ясно специфициране на резултатите. От съществено значение е доброто дефиниране още в самото начало на онези от тях, които ще се изискват от контрагента по отношение на дадена услуга. Иначе евентуални последващи спорове, съдебни дела и пр. биха не само навредили на репутацията на субектите на ПЧП, но и биха увеличили транзакционните разходи.
На четвърто място, особено важен момент е финансовата достъпностна ПЧП проекта. Всички ПЧП проекти трябва да бъдат финансово достъпни за публичния сектор. Става дума да се прецени дали властта (публичният сектор), която се явява възложител, може да си позволи разходите по съпътстващите задължения по време на жизнения цикъл на договора. Ако проектът бъде счетен за финансово недостъпен, тогава обемът му може да бъде намален[8].

Силните и слаби страни на отделните източници на финансиране могат да бъдат систематизирани по следния начин:
Табл. 9. Предимства и недостатъци на формите на финансиране на публичните проекти

Източник на финансиране

Силни страни

Слабости

Бюджетно финансиране

-независимост при осъществяването;
-възможности за реализиране на бъдещи постъпления в бюджета чрез потребителски такси (ако са предвидени);

-носи се целия риск в инвестиционната и експлоатационна фаза на проекта;

По линия на Европейския съюз

– безвъзмездна подкрепа;
– допълнителна подкрепа за по-успешния контрол и управление на проекта

– ограничения в обхвата по приоритети и цели, поради което някои общности не отговарящи на критските не могат да участват за безвъзмездно финансиране;

Публично-частно партньорство

– заделят се по-малко (или никакви) средства за капитално строителство от бюджета;
– възможности за споделяне на риска с частния инвеститор;
– възможности за постигане на по-добра разходна ефективност.

– частната компания ползва икономическия ефект от проекта;

На пето място, има още едно задължително условие касаещо различни аспекти на работа с инфраструктурни проекти при предаването им в частни ръце и това е наложеното от държавата изискване по предоставянето на трети лица на недискриминационен достъп до тази инфраструктура. Като правило, за стимулиране на конкуренцията и предотвратяването на злоупотреба с монополно положение не се допускат до участие в търгове и конкурси на принципа на ПЧП на оператори със съответната инфраструктура. Например, на консорциум от превозвачи няма да се разреши да управляват пътна инфраструктура, а ще се предпочита консорциум от строителни компании. Разбира се има и изключения от този принцип. Така например, към проектите тип ПЧП се отнася британската авиодиспечерска компания NationalAirTrafficServices (NATS) – акционерно дружество принадлежащо на консорциум от AirlineGroup (46%), служители (5%) и правителството на Великобритания (49% и златна акция). AirlineGroup от своя страна е собственост на 7 водещи британски авиокомпании: BritishAirways, bmiBritishMidland, VirginAtlantic, Britannia, Monarch, easyJet и Airtours. NATS осигурява съпровождането на самолетите на цялата територия на Англия и Северния Атлантик, както и направляването на кацанията и излитанията в 14 големи летища в страната.
На шесто място, от гледна точка на частния сектор (индивидуалния или институционалния инвеститор) е важно да се оцени подходящата норма на възвръщаемост.Въпреки че правителствата имат монопол в решенията за започване на ПЧП проекти, те трябва да отделят внимание на оценката на доходността за частния сектор в замяна на поемането на отговорността за риска. Ако очакваната възвръщаемост от проекта е твърде ниска, кандидатите ще пренасочат уменията и ресурсите си към други, по-привлекателни проекти в други области и правни рамки, дори в други държави.
За регламентиране на свободния достъп до държавни инфраструктурни активи, прехвърлени за управление на принципа на ПЧП (пътища, мостове и тунели, летища и въздушни коридори, телекомуникационни мрежи пр.), в рамките на ЕС действат няколко ръководни правила:
· частните компании/консорциуми управляващи инфраструктурни обекти са задължени да предоставят на всички оператори от държавите от ЕС равни възможности да “резервират” инфраструктура за бъдещо ползване;
· “резервирането” на инфраструктура трябва да бъде пропорционално на финансовите ангажименти поети от самите оператори;
· забранено е “резервирането” по заявка на операторите на съществуващите инфраструктурни мощности/капацитет. Необходимо е да е налице свободна инфраструктура за предоставяне на тези партньори, които тепърва планират навлизане на пазара;
· препоръчително е използването на принципа “използвай или губиш” (use it or lose it), с други думи резервираните мощности трябва да бъдат използвани или в противен случай ако не се използват правата върху тях трябва да бъдат прехвърлени на други оператори след изтичането на определен разумен срок.
Спазването на всички тези правила, принципи и параметри касаещи ПЧП трябва да повиши ефективността на дългосрочното бизнес планиране, да доведе до максимизация на финансовите резултати и да предостави свободен недискриминационен достъп до подобен тип партньорства.
Същевременно от анализа на чуждестранния опит на ПЧП трябва да се имат предвид и всички онези аспекти и варианти на бъдещо развитие на партньорство между бизнеса и публичния сектор, които вече доведоха до появата на доста сложни и свръхнатоварени от детайли юридически схеми на ПЧП. Нещо повече в редица европейски страни се наблюдава тенденция на защита и връщане към по-опростените договорни схеми, тъй като някои търгове и конкурси касаещи управлението на публични активи на принципа на ПЧП не успяват да привлекат кандидати от частния сектор и се провалят поради невъзможността последните да пресметнат своята доходност и да съставят разумен бизнес план отчитайки всички онези ограничения наложени им от държавата.

[1] Green Paper on public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions. EuropeanCommission, C100 2/005 B-1049 Brussels.

[2] Виж. EBRD, Transitionreport 2004: Infrastructure, p. 73
.

[3] Error! Reference source not found.

[4] Error! Reference source not found.

[5] Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships. A Deloitte Research Study, 2006. – (http://www.deloitte.com/dtt/cda/doc/content/us_ps_ClosingInfrastructureGap2006(1).pdf)

[6] Вж. Deloitte Touche Tohmatsu, 2008

[7] AlexandraJohnson, PartnershipsUK, InfrastructureJournal, October 2003, p. 19.

[8] John Brumby, Evaluating Value for Money on a Whole-Li fe Basis for PFI/PPP projects, PPP Global Summit, Conference presentation, Berlin, November 2003
.

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *