Фокус-мокус – бюджет на държавата

Министрите на финансите у нас обичат да си спестяват неприятности и да развързват ръцете си чрез различни трикове в бюджета. Тези „фокуси“ могат да се разделят на три основни групи – заиграване с макропоказателите, мъгла в приходната част и скрити разходи за по-по-най-нахални министерства през годината. Обикновено проектобюджетите включват компилация от трите групи с акцент върху някоя от тях в зависимост от личните предпочитания на съответния министър. За разкош понякога се прилага и стъкмистика на дефицита.

Бюджет 2015 не е изключение, надали ще бъде изключение и проектобюджет 2016. Изпълнението на тазгодишния бюджет досега тече спокойно, като правителството успява да се изкара герой в увеличаването на приходите, а при разходите няма големи скандали. Но това развитие бе предизвестено още при съставянето на бюджета, а триковете от зимата на 2014 г. ще улеснят значително правителството и през втората година от мандата. Тактиката вероятно ще бъде похвалена от някои, но всъщност управлението на финансите чрез илюзии е опасно.

Илюзия 1 – икономически растеж

Заиграването с макропоказателите и изготвянето на твърде консервативни или твърде оптимистични прогнози като че ли минава най-безнаказано. България продължава да няма независим фискален съвет, който да дава своя оценка за макропоказателите, върху които стъпва държавният бюджет. Резултатът от това е закономерен – в последните години комай няма и една прогноза, която да се е сбъднала. При Симеон Дянков на мода бе бодряшкото залагане на по-висок растеж, който впоследствие се разминаваше драстично с изпълнението. Няколко примера – бюджет 2012 бе съставян при прогноза за икономическия растеж от 2.9%, впоследствие бе отчетен ръст от едва 0.8%. Бюджет 2011 разчиташе на ръст на БВП от 3.6%, който се оказа 1.7%. Така България при Дянков все излизаше от кризата, но не съвсем. Подобна динамика в прогнозите е твърде рязка и е видно, че в МФ сами не са си вярвали на числата, защото при Дянков бе въведена практиката бюджетът да се съставя при далеч по-консервативен сценарий спрямо прогнозирания.

Заместникът на Дянков – Владислав Горанов, приложи обратния фокус – твърде занижена прогноза. Горанов бе критикуван, че планира твърде консервативно ръста на икономиката през 2015 и доказателствата за това дойдоха още през април. На фона на растеж от 1.5% на БВП през 2014-та МФ заложи за тази година забавяне в ръста на икономиката до 0.8% от БВП. Още през април прогнозата бе завишена на 1.4%, а през октомври – на 2% от БВП. В точни числа картината е следната – след последните преоценки от октомври, готвени за Евростат, БВП за 2015 г. ще се окаже 86, 286 млрд. лв. при прогноза от 82, 4 млрд. лв., залегнала при изготвянето на бюджета. Това променя чувствително процентните отношения на дела на приходите и разходите като част от БВП.

Консервативната прогноза дава две предимства – подценени приходи, които през годината се оказват преизпълнени, и замразени разходи без ропот от страна на разпоредителите с бюджет. Планираният ръст на данъчноосигурителните приходи тази година се изпълни още по средата на годината и оттогава насам отчитаме преизпълнение. С консервативно заложените приходи пък финансовият министър Горанов постига много по-лесно оптимизиране на разходите, отколкото опитите за налагане на трудни структурни реформи. Със сигурност този номер нямаше да се получи толкова лесно, ако не бе паниката около КТБ и неизпълнението на бюджет 2014, но презастраховката е видима и ще лъсне съвсем при публикуването на проектобюджет 2016. Вече стана ясно, че в него има заложена значително по-сериозна динамика и при приходите, и при разходите. Тоест кабинетът ще обере през 2016 г. плодовете на консервативно планирания бюджет през 2015 г. – и по линия на приходите, които ще са чувствително повече, и по линия на разходите. За самата 2015 г. също има добра новина – значително по-нисък спрямо планирания дефицит – 2% срещу първоначално заложени 3% от БВП. Това дава силен коз в ръцете на финансовия министър да отказва да допусне по-висок дефицит от 2% в проектобюджет 2016.

Илюзия 2 – повишена събираемост

Ако голямата игра с макрорамката се получи, нареждането на пасианса по отделни пера и в приходната, и в разходната част на бюджета става по-лесно. Тук от фокусника се иска да докаже, че приходите се повишават не само от ръста на икономиката, а и заради добрата работа на приходните агенции, а разходите са оптимални и ефективни. И този номер се получава с цената на фалшиви прогнози. Когато държавата иска да въвежда нови регулации, очакваният ефект от тях обикновено надхвърля реалния в пъти. Да вземем въвеждането на обратното начисляване на ДДС при зърнените култури за 2014 г. – мярка, насочена срещу точенето на ДДС. МФ прогнозира плюс в постъпленията от ДДС в размер на 400 млн. лв. От отчета на НАП за 2014 г. става ясно, че събраното от тази мярка е точно четири пъти по-ниско спрямо планираното – 100 млн. лв. Кой точно не си е свършил работата или и тук прогнозата е съзнателно завишена, няма как да се разбере. В същото време 300 млн. лв. разлика в приходите изобщо не е невинна. Подобна е картината и при въведения през 2014 г. фискален контрол върху рискови стоки. От тази мярка в бюджета се обещаваше ръст на приходите от ДДС в размер на 200 млн. лв. На този фон за 2016 г. се появиха прогнози, че ефектът от фискалния контрол ще е едва 30 млн. лв.

Много вероятно е тези бомбастични прогнози изобщо да не фигурират като реално планиран ръст на постъпленията в приходната част. Лошото на всичко това е, че на практика няма начин как да се разбере има или няма подобрена събираемост и на какво точно се дължат изпълнението или неизпълнението на приходите. Покрай консервативното планиране 2015 г. бе подмината от по-сериозни промени в приходната част, като правителството обеща само подобряване на събираемостта. На фона на подценяването на растежа е трудно да се оцени до каква степен се е случило това, макар по-добрите постъпления, особено в митниците, да са факт. Не случайно кабинетът не успя да убеди в това и Европейската комисия. Брюксел определи като прекалено оптимистични прогнозите за чувствителен ръст на ДДС през 2015-2016-а в резултат от прилагането на мерки като фискален контрол и подобрена събираемост при митниците.

В проектобюджет 2016 като недостатъчно защитени с прогнози приходи вече се очертаха промените в акцизите за горивата и цигарите, ДДС-то за лично ползване, данък имоти върху земеделските имоти в населените места.

Илюзия 3 – ефективни разходи

Тук фокусите са най-неубедителни, защото отношението на министерствата към публичния ресурс като към нещо полагаемо не е тайна за никого. Лошото планиране на бюджета е видимо с невъоръжено око. На отделни министерства парите никога не им стигат, а най-тривиални дейности успяват да ги изненадат и да изискват извънредни финанси. Вече никой дори не се опитва да убеждава, че министерствата готвят програмни бюджети, да не говорим за нулевия интерес към отчета на същите. За разлика от приходите, при които е добре да има свръхизпълнение, при разходите това не е позволено и задачата на фокусника е друга – да заложи фалшиви разходи, за да може после да ги пренасочва за друго. В бюджет 2014 такъв надут разход бе заложеният 1 млрд. лв. за ново строителство и придобиване на дълготрайни материални активи. Едва 60% от този милиард бе усвоен, а останалите пари са пренасочени към други разходи. Редовно подобни фалшиви разходи – иначе казано, буфери – има и при други разходни пера като разходите за лихви например. Финансовият министър Владислав Горанов на теория се опита да затегне контрола и премахна официалния буфер – резерва за структурни реформи, който правителство има право еднолично да харчи. От разходната политика на кабинета в първата му година обаче се вижда, че буфери и сега не липсват. Голяма част от разходите пък отново са заложени извън официалните бюджети на министерствата, по централния бюджет и де факто са невидими за широката публика.

Какви фокуси ще ни предложи финансовото министерство в проектобюджет 2016 предстои да видим. Ще стане ясно и доколко коалиционният формат помага или вреди за съставянето на прозрачен бюджет, дали чергата ще се дърпа между нашите и вашите министерства. По всичко обаче личи, че и този бюджет няма са избяга от формализма и статуквото.