МОДЕЛЪТ НА ПРЕЗИДЕНТСКА ВЛАСТ И ДЕМОКРАЦИЯ В РУСИЯ

Резюме

Русия винаги е била един от основните фактори на влияние в световен мащаб, А съвременният й демократичен модел, оформил се в 90-те години на миналия век, е силно специфичен и оттам доста интересен със своеобразния си характер. Статията описва тези особени черти на съвременната руска демокрация и президентска власт, прави оценка от гледна точка на съвременните представи за “ идеална ” демократична държава, поглежда и в бъдещето на руската демократична система. Прави се характеристика на някои значими черти, които отличават съвременния руски модел на демокрация както от западноевропейския, така и от източноевропейския, в това число – и от българския. Целта на това изследване е и да се направи анализ на руския демократичен президентски модел, тъй като той има своите провокиращо специфични черти. Влиянието на президента на Русия е уникално.

Президентската власт в Русия

Действащата руска конституция е приета на 12 декември 1993 година на всенароден референдум наскоро след въоръжените стълкновения в центъра на Москва между привържениците на Борис Елцин и опозиционния му Върховен съвет. Екстремалната политическа атмосфера, в която тя се е подготвя и приема, в съчетание със стремежа към укрепване на крайно отслабената държава и с традиционните представи за “правилната държава“ – всичко това е предопределило първата и основополагаща особеност на съвременната руска демокрация – нейния своеобразен конституционен дизайн.

Той силно се отличава от българския, унгарския, чешкия, полския, от който и да е прибалтийски и от другите централно и източноевропейски модели. Русия е преди всичко суперпрезидентска република, държавният глава, от гледна точка на неговите властови пълномощия, е много по-силен от американския и даже от френския президент. Руският президент, в действителност, еднолично формира правителството. Нищо и никой не може да нареди на президента как и откъде да „черпи“ хора за заемане на министерски постове. Участието на парламента и представените в него политически партии във формирането на кабинета се свежда до даването на съгласие за назначаване на министър-председателя, чиято кандидатура се внася в Думата от държавния глава. Наред с това, за целия период на съществуване на действащата руска конституция не е имало нито един случай, в който кандидат-премиера да не е бил съгласуван с парламента.

Освен това, руският президент, съгласно конституцията, определя основните насоки на външната и вътрешната политика. С други думи, той притежава своеобразен монопол върху определянето на стратегията за развитие на държавата. По-нататък, руският президент е главата на силовите структури на страната. Той е върховния главнокомандващ и единствено на него се подчиняват армията, милицията и многочислените спецслужби. Същевременно, парламентът няма пълномощия за ефективен контрол върху спецслужбите и другите силови ведомства. Президентът има право да издава укази, които, съгласно член 93 на Руската Конституция, действат като закон. При това положение, освен всичко друго, той е и законодател, в отделни случаи, наравно с парламента. Даже подобно непълно изреждане на пълномощията на руския президент е достатъчно, за да се открои принципиалната разлика между него и президентите на Централно и Източноевропейските държави, в това число и от този в България.

От изключителната роля на президентската институция произтича втората особеност на избрания от Русия конституционен дизайн – системната слабост на парламента. Федералното събрание на РФ не участва, според Конституцията, във формирането на правителството. Както вече отбелязах, Държавната дума дава само съгласие за назначаване на министър-председателя, чиято кандидатура се внася от президента. Стана ясно също така, че в последните години не е имало нито един случай, в който парламентът да не е утвърдил предложената от държавния глава кандидатура. Отговорът на въпроса за причините за тази изключителна лоялност на законодателите се съдържа в самата конституция. В случай, че парламентът откаже да даде съгласие, той се разпуска и се назначават нови избори. Освен това, руският парламент няма пълноценни контролиращи пълномощия. Той няма право и не може да контролира както цялостната работа на правителството, така и работата на отделните министерства и ведомства. Единственият орган за парламентарен контрол, съгласно Конституцията, е Сметната палата на РФ, която се сформира от парламента и има право да проверява по какъв начин правителството осъществява бюджетните разходи. Но тази функция от страна на назначеното от парламента и специално за това упълномощено ведомство е много ограничена и тясноспециализирана форма на парламентарен контрол. Руският парламент няма никакви други контролиращи пълномощия. Федералното събрание не може да създава комисии за разследване на каквото и да е било, даже ако става дума за разкрити факти на корупция, на престъпления по служба или на нанесени щети на държавата от страна на чиновници.

Единственият монопол, независимо, че това е принципиално важна функция, който принадлежи на парламента, е приемането на закони. Но и в този случай неговите възможности са твърде ограничени от правото на президентското вето и от задължителното предварително одобрение на мнозинството законопроекти от правителството. А също така, от политическата зависимост от изпълнителната власт, когато тя успява да създаде в Думата президентско мнозинство.

Третата, много важна особеност на руския конституционен модел е в това, че съдебните органи на страната (в това число и висшите) се намират в опосредствана зависимост от президента. Това става възможно поради факта, че съгласно Конституцията, президентът внася в Съвета на Федерацията (втората палата на парламента) кандидатурите за членове на Конституционния съд, Върховния съд, Висшия арбитражен съд на Русия. С други думи, кандидатурите на съдиите във висшите съдебни органи могат да бъдат предлагани само от държавния глава. Главната инстанция по обвинението и надзора за съблюдаване на законодателството – Прокуратурата, също е силно зависима от президента.

И така, първата и основополагаща особеност на руския модел на демокрация е наличието на суперпрезидентска република с изключително широки пълномощия, съсредоточени в ръцете на държавния глава; със слаб парламент, който не участва във формирането на правителството, независимо от изхода на парламентарните избори и няма право на пълноценен парламентарен контрол над държавната администрация; с косвена зависимост на съдебните органи, в това число и Конституционния съд, от държавния глава.

Безсилието на политическите партии

Втората особеност на руския модел на демокрация във вида, в който той се е формирал в края на 90-те години, е неуспехът при изграждането на многопартийната система. Същевременно, не може да се твърди, че по време на десетгодишното демократично строителство не е възникнала изобщо никаква многопартийна система. Нещо повече, формално и статистически всичко е наред. Тук официално са регистрирани над 150 партии. Тяхното идеологическо разнообразие поразява въображението. Трудно е да се намери идея или идеология, която да не е намерила място в руския политически спектър. Всички възможни названия, както и техните словосъчетания, са вече използвани. “Конституционно-демократични”, “демократично-конституционни“, “либерално-консервативни“, “консервативно-социални“, “партия на живота“, “- на справедливостта“, “- на социалната демокрация“ и огромно множество други – всички те отдавна съществуват и даже са получили държавна регистрация.

Но, независимо от това множество от партии, както и преди, липсва дееспособна, пълноценна многопартийност. Има няколко партии, които са представени в парламента. Всички те имат “ръководен“ характер (има само едно изключение, за което ще се спра отделно), т.е. имат относително активен център в Москва и почти никакво обществено участие на гражданите в регионите. Това е характерно, в еднаква степен, за такива известни политически партии, като например, “Яблоко“ и “Съюз на десните сили“. Липсата на обществено участие и на масова подкрепа е ключов проблем на съвременните руски партии. В съвременна Русия, според статистиката, партийни членове са по-малко от 0.5 % от възрастното население на страната. Наред с това 90 % от този половин процент са комунисти (членове на КПРФ). Можем да предположим, колко партийни активисти наброяват останалите десетки партии.

Комунистическата партия на РФ начело с Генадий Зюганов, както и преди, е единствената масова и добре организирана партия в страната. Същевременно, за разлика от държавите в Централна и Източна Европа и в Прибалтийските страни, в Русия отсъства влиятелно ляво демократично движение. Така и до ден днешен предишната компартия не се е реформирала, не е еволюирала в социалисти или в социалдемократи от европейски тип. Едновременно с това тя остава най-мощната партия, според последните проучвания, комунистите имат около 40 процента популярност, с което заемат първо място в класацията на всички партии. И това е така, независимо, че руските комунисти, както и преди, поставят под съмнение съществуващата конституционна система. Те не приемат действащата конституция (утвърждават, че последната е била наложена със сила на обществото в обстановка на обществен афект). Отричат частната собственост върху природните ресурси и земята, не приемат резултатите от приватизацията. Поставят под сериозно съмнение пазарната капиталистическа икономика като ефективен модел, в най-широкия смисъл на понятието. Това е много важна особеност на руската политическа система.

В съвременна Русия съществува разрив между партийната система и начина на управление на страната. Президентът Владимир Путин е безпартиен. Министър-председателят не принадлежи нито към една политическа партия. Вицепремиерите и министрите в руското правителство са без- или надпартийни. Преобладаващото мнозинство от губернаторите на регионите са безпартийни. Кметовете на градовете не членуват в партии, 95 процента от депутатите в регионалните парламенти също. Става очевидно, че политическите партии са представени само в Държавната Дума на основата на факта, че половината от нейните членове се избират по партийни листи. И съвсем фрагментарно, понякога само по 2-3 човека – в регионалните парламенти. При това положение, Русия се управлява предимно от хора, които са извън партиите, извън всякакви публични институции и най-вече извън каквито и да е партийни програми. Те представят, предимно, самите себе си или отделни групови интереси, но не политически сили или организации.

Избраният от Русия конституционен модел е отредил на политическите партии второстепенна, периферна роля в управлението на страната, като ги държи зад борда при изработването и осъществяването на важни решения. Властта в Русия принадлежи главно на надпартийни групи на висши чиновници и на близки до тях финансово-икономически групировки, които са извън публични структури, каквито би трябвало да бъдат младите руски политически партии.

Особености на избирателната система

Третата особеност на съвременния руски демократичен модел се състои в своеобразието на неговата избирателна система. Само в един случай (засега) се провеждат избори на базата на партийни листи (в този случай могат да се пренебрегнат трите регионални изключения), а именно – при избора на Държавната Дума на Руската Федерация. Всъщност, и при тях от 450 депутата само половината се избират по партийни листи. Другата половина се избира в обикновени мажоритарни избирателни окръзи. Държавният глава – президентът се избира (вече три пъти) като независим. Борис Елцин не е членува в никаква партия по време на изборите,и Владимир Путин също. И двамата получават подкрепата на изключително разнообразни политически и икономически коалиции, в състава на които влизат партии, движения, финансово-икономически групировки, губернатори и кметове, просто група избиратели, а не на някаква основна, “своя“ партия. На регионално равнище партийни листи засега няма (има само три изключения от общо 89 региона). На местно равнище – още повече. Мнозинството от кандидатите в регионите и на местно равнище се издигат като формално независими от “група избиратели“. В тази ситуация на преден план закономерно се открояват два фактора за успешен избор – пари и административна власт. Ако внимателно се вгледаме в състава на руските регионални парламенти, лесно можем да открием, че, като правило, в тях преобладават едри за съответните мащаби бизнесмени или техни делегати, а също така, приближени на съответната администрация – кметства, районни администрации, администрации на субектите на федерацията. Общественият ресурс (личната активност на самостоятелно организиралите се граждани) не играе почти никаква роля. От тук произтича още един руски феномен на 90-те години. Ако се проследи развитието на България през последните десет години, може да се види, че социалистите са били на власт, след което на тяхно място идва Съюза на Демократичните Сили, след което в българската политика се връща бившият цар и неочаквано побеждава. Главното тук е, че, в крайна сметка, три или четири пъти през последните десет години различни политически сили в България са си предавали властта една на друга по демократичен начин. В същото време, в Русия от 91-а година на власт е една и съща управляваща група, която много трудно може да бъде характеризирана, тъй като е извън партиите, извън определена идеология. Тя може частично да променя своя кадрови състав, може в определени периоди на своето развитие да издига на преден план различни задачи. Тя е в много отношения анонимна. Може да се каже, че това е групата на Борис Елцин, която впоследствие от своите редици издига Владимир Путин и сега това е групата на Владимир Путин. Но основното е, че властта в страната се намира в ръцете на анонимна, неструктурирана, йерархически неопределена, идеологически неоформена, управляваща групировка. И в условията, когато, освен комунистите, липсва силна алтернатива, не е съвсем ясно как в рамките на такъв модел на демокрация може да се извършва смяна и предаване на властта от едни политически сили на други.

Своеобразният конституционен модел, неуспехът при формирането на дееспособна многопартийност и посочените особености на избирателната система доведоха до утвърждаването в Русия на фактическа несменяемост на властта на федерално равнище, което се изразява във възпроизводството на една и съща управляваща група в Кремъл. Именно в това се състои една от ключовите особености на руската демокрация на 90-те.

Силен административен апарат

Четвъртата особеност на съвременната руска демокрация е съвършено особената, без преувеличение, изключителната роля на руската администрация, на държавния апарат в осъществяването на властта. Както вече бихме могли да се убедим от изложения до тук анализ, в условията на суперпрезидентска република, на слаб парламент, на отсъствие на масови и дееспособни партии и на преобладаващо мнозинство на изборите на всички равнища на така наречените “независими“ кандидати, политическата власт неизбежно попада в ръцете на държавния апарат, в ръцете на администрацията, а не в ръцете на публичните политици, които се отчитат пред политическите партии, на представителните институции и на обществените сили, в най-широкия смисъл на понятието. Понякога на това твърдение възразяват, като казват, че, например, във Франция възпитаниците на институтите за национална администрация, т.е. професионалните администратори са действителната управляваща класа, че и във Франция администрацията е много силна. Може би и в Русия е така? Фундаменталната разлика между френската администрация и руската администрация обаче се състои в това, че във Франция администрацията отдавна и успешно е отделена от политическото ръководство. Министрите във френското правителство, както и министрите в германското правителство, както и министрите в българското правителство са публични политически фигури, които представляват победилата на изборите политическа партия (или коалиция от няколко партии).

В Русия министрите са само високопоставени администратори, чието място е извън партиите, извън парламента, извън всякакви обществени институти. Ето защо руските министри, независимо от това дали са известни, популярни и влиятелни (има и такива), имат принципиално друга мотивация от тази на министрите-политици, преминали през водовъртежа на изборите. Техните цели са: стремеж към максимална експанзия на своето ведомство, към ръст на изразходваните за тяхното ведомството бюджетни средства, борба за повече прерогативи и пълномощия на ведомството, стремеж към отслабване на конкуриращите ведомства в полза на своето. И вторият им основополагащ мотив (същевременно и важно условие за успешна и продължителна дейност) – да запазят и да заздравят доброто отношение към себе си от страна на президента, който ги назначава. В тези условия обществената мотивация (служене в името на “общото благо“) често остава на заден план. При това положение основното съдържание на настоящата руска политика се свежда, преди всичко, до водене на междуведомствени войни. За пари, пълномощия, влияние и за симпатиите на държавния глава. И едва на второ място – до борба за общонационалните интереси.

Важна особеност на съвременната руска демокрация се състои в неразрешимостта на задачата за разделянето на политическото ръководство от административното управление, на приемането на решения от тяхната практическа реализация. В съвременна Русия политическата и административната функция са опасно преплетени. Неотделимостта на администрацията, т.е. експертите и професионалистите, от политическото лидерство е една от най-старите болести на Русия, станала възможна още от времето на Петър Велики, която преследва и нашата страна. Вторични дефекти на този модел са: многочислен и същевременно неефективен държавен апарат, който е неспособен да се реформира и самопречиства; нестихваща и разрушителна за държавата борба между ведомствата и, разбира се, корупция. В условията, когато държавният апарат не се намира под публичен обществен контрол, той много по-бързо и по-лесно се корумпира. Поради тази причина руският държавен апарат винаги се е характеризирал с високо равнище на корупция и сега е такъв.

Нелибералното общество

Последната, петата особеност на руския модел на демокрация, която не може да не бъде отбелязана отделно, се състои в това, че тя се развива най-вече в рамките на нелиберално общество, което до ден днешен в по-голямата си част не приема съвременните либерални ценности.

В политическата наука това явление е добре известно. В частност, Ернест Хелнер, авторът на класическата теория на национализма и един от най-изтъкнатите експерти на Московското училище за политически изследвания, не веднъж е писал в своите книги за така наречената “нелиберална демокрация“. Такава демокрация, в която демократическите институти съществуват в нелиберално, неплуралистично, граждански пасивно, относително консервативно и затворено общество. Неотдавна авторът публикува статия в известното руско списание “Международная жизнь”, в която един от разделите е посветен на подробен анализ на общественото мнение в Русия, на базата на заслужаващи доверие социологически проучвания. Според някои от тези изследвания само 5 % от гражданите в Русия се самоопределят като пълноценни граждани, способни да влияят на властта. Половината определят многопартийността като маловажен или като въобще ненужен институт. 72 % от гражданите в Русия смятат, че “ на руския човек му е необходим силен лидер, силна ръка, която би насочвала всички негови действия “. Не повече от един-два процента от руските граждани участват в различни форми на обществена дейност, т.е. в дейности на партии, обществени организации, асоциации, органи на местното самоуправление и т.н.. Важно е също така да се има предвид и проблемът със свободата на средствата за масова информация. Безспорно е, че свободни средства за масова информация в съвременна Русия могат да се открият както на федерално, така също и на регионално (понякога даже и на местно) равнище. Същевременно, те представляват нищожен сегмент в безбрежното море от такива средства за масова информация, които се намират под пряк или косвен контрол от страна на администрацията на различни равнища или на свързания с тях бизнес. Най-влиятелните и масови средства за масова информация – общонационалните телевизионни канали (такива в Русия са шест) сега са под прекия или косвения контрол от страна на администрацията на президента.

Става очевидно, че самото гражданско общество и неговите институти поддържат идеала за едноличната власт и “силната ръка“, самото общество подкрепя ситуацията на отчуждението си от властта, която то избира. В крайна сметка, демокрацията в Русия придобива устойчиви нелиберални черти. Надпартийната и силната (и наред с това административна по своята същност) власт един път на всеки четири години се самопредлага на избирателите. През тези четири години тя умело отстранява или обезсилва възможните конкуренти и на избирателите им остава само да дойдат в избирателните секции и да облекат тази власт в легитимност за нов срок на управление. Фактически, такива плебисцити протичат на федерално, регионално и местно равнища едновременно с постоянното спадане на избирателната активност. Например, през декември 2001 година се състояха избори в най-европейския (според разпространената заблуда), най-развития и най-богатия регион на Русия – в град Москва. Тази избирателна кампания открои два симптоматични резултата. Първият – от 35 депутата избрани в Московската градска дума 33 депутата бяха от така наречената “кметска листа“, т.е. от листата, която кметът на Москва Юрий Лужков активно подкрепяше. Същевременно в изборите взеха участие 27 процента от избирателите. Това означава, че повече от 70 процента от московчани са игнорирали разиграния политически фарс. Обществото не приема демокрация без конкуренция, то се съпротивлява. Но засега то се съпротивлява пасивно, като не идва в избирателните секции. Тези, които идват, послушно гласуват за кметските, за губернаторските или президентските листи.

Суперпрезидентската република (възпроизведена в по-голямата част от регионите в страната, а също и на местно равнище), безсилието на политическите партии, особеностите на избирателната система, доминирането на администрацията, нелибералната политическа култура водят до затихване на политическата конкуренция по време на избори на различни равнища. Това поставя под реална заплаха по-нататъшното съществуване и развитие на руската демокрация.

Описаният модел на демокрация, създаден в Русия през 90-те години, се е оформил основно през епохата, която ние свързваме с името на първия в историята на страната избран държавен глава – Борис Елцин. Естествено, закономерен е въпросът относно политиката, провеждана от неговия формален и фактически наследник – втория руски президент Владимир Путин. Какво се промени в руския модел на демокрация през последните две години? Накъде върви “ путинската “ Русия?

Ако трябва да се оценят накратко случващите се промени при новия лидер, може да се отбележи, че Путин повече или по-малко успешно преодоля основното политическо и институционално противоречие на руската демокрация през 90-те години – между силната президентска институция и слабия, но непримирим (опозиционен) парламент. Той умело си е осигурил мнозинство в двете палати на парламента, а това означава, че изтощителната война, която се водеше между Думата и президента през 90-те години, днес вече е минало. Сега и Държавната Дума, и Съветът на Федерациите гласуват за основните предложения на президента и на правителството. И правят това без протакане. Той прекрати честата смяна на кадри в правителството, характерна за предшестващия период, и вече около три години имаме един и същ министър-председател и един и същ състав на правителството, което се обновява с не повече от един-два човека на година. Той решително пресече опитите на регионите да въведат свое собствено икономическо законодателство, да изградят митнически граници между субектите на федерацията. Следователно, доколкото това е възможно, систематизира и обедини икономическото пространство на страната.

Но по какъв начин той се справи с тези задачи? Президентът Путин реши тези проблеми и преодоля бъркотията на 90-те години чрез още по-голямата концентрация на власт в единен център, чрез още по-голямо съсредоточаване на властови пълномощия, в това число и репресивни, в ръцете на държавния глава и неговата администрация. В резултат ролята на парламента беше още повече принизена, даже в сравнение с тази, която той изпълняваше през 90-те години. Значението на партиите също се понижи. Ако от шестте общонационални телевизионни канала по времето на Елцин три бяха относително независими от федералните власти, то сега няма нито един. Политическото влияние и икономическите възможности на регионите намаляха. Администрацията стана още по-силна отпреди и е извън контрола на обществото. Поет е последователен курс към административна и икономическа централизация. В същото време такава политика се радва на огромна подкрепа в страната, защото напълно съответства на културните стереотипи и масовите очаквания на народа, съответства на широко разпространените представи за “правилната държава“, които битуват както в “ народните низини“, така също и в политическата класа в страната. Народът иска “единен лидер“ и “силна ръка“. Путин се стреми да съответства на този образ. Народът не обича многопартийността и смята, че парламентът е празна говорилня. В отговор имаме все по-малко ярък и все по-малко самостоятелен парламент. Народът не одобрява излишната “регионална волница“. Реакцията на тези настроения е така наречения “вертикал на държавната власт“. Владимир Путин и неговата команда оперативно реагират на масовите настроения, в резултат на което неговата популярност е безпрецедентна по равнище и по продължителност. Последното проучване, проведено през март 2002 година, сочи 72 % популярност на президента. При това, през последните две години тя никога не е падала под 70 %. Това продължава вече две години и половина. Това е феноменално.

Тук може да завърша своя анализ. От моята гледна точка, такъв модел на развитие (като се има предвид и развитието на ситуацията през последните две години) е твърде ограничен в своите потенциални възможности и едва ли в неговите рамки Русия ще може да реши фундаменталните проблеми, с които се сблъсква. Ясно е, че съществуващата политическа и правова система не позволява на обществото, в лицето на политическите партии, парламента, обществените асоциации, средствата за масова информация, да осъществява ефективен контрол над администрацията. А това означава, че е невъзможно да се обезпечи ефективно изразходване на държавните средства, да се победи корупцията, да се ограничат апетитите на ведомствата, да се избегне раздуването на административния апарат и неговите пълномощия. На второ място, моделът, избран от Русия, не позволява да се разреши проблема за разделянето на политическото ръководство от административното управление. Засега, по традиция, се разчита на така наречената “ просветена администрация “ и на поредния опит за реформиране на Русия “отгоре“. В крайна сметка, такъв модел на демокрация оставя открит въпросът за това, как в такива условия да се запази живо сърцето на демокрацията – политическата конкуренция? Как в рамките на такъв модел на демокрация е възможна по принцип смяна на властта? Известен ни е мексиканският модел, когато в продължение на десетилетия политическата власт е преминавала от едни ръце в други в рамките на една и съща управляваща група. Познат ни е също така японският модел, където в продължение на повече от 60 години една и съща група е на власт. Но никой още не е доказал, че такъв централизиран, административен, затворен за обществото, системно корумпиран и закостенял, по своята същност, модел е, в крайна сметка, най-добрият.

Десислава Руменова Александрова е родена в град Перник на 24.03. 1977 г.

Завършила УНСС, специалност “Мениджмънт и маркетинг”. Магистър по “Европейска публична администрация” от СУ “Климент Охридски”.

Докторант по “Публична администрация-политология”, Катедра по Публична администрация при СУ “Климент Охридски”.