Министър Цветков излъга за софийското летище

„Класа“

Драстични нарушения на европейските директиви, непозволена намеса на държавата в свободния пазар, несъответствия на българското с европейското законодателство. Това са само част от констатациите на ЕК относно наземното обслужване на летище София, изпратени от заместник-председателя на ЕК Антонио Таяни в писмо, с което редакцията на в. „Класа” разполага. Според интервю на транспортния министър Александър Цветков във в. „Труд” (бр. 338 от 10 декември) предупреждението е вследствие на оплакване на частния наземен оператор „Суиспорт”. След разговори с представители на оператора жалбата им била изтеглена и няма да имаме никакви проблеми с ЕК.
От писмото на Таяни обаче става ясно, че предупреждението няма нищо общо със „Суиспорт”, а е образувано по жалба на недопуснатия до пазара кандидат „Голдер Хендлинг България”. В писмото са посочени 5 груби нарушения на Директива 96/67/ЕО. Според нея държавите членки трябва да осигурят на доставчиците на наземни услуги свободен достъп до пазара на всички търговски летища, чийто годишен трафик надхвърля 2 милиона превозени пътници или 50 000 тона товари. Предвижда се възможността страните да ограничат броя на доставчиците, на които е разрешено да предоставят някои категории наземно обслужване. Това обаче трябва да стане след провеждане на открити и ясни тръжни процедури, докато България е избрала като втори оператор на летище София „Суиспорт”, без въобще да проведе търг. Именно затова тълкуването на комисията е, че решението на страната ни трябва да се смята за нищожно и България трябва да допусне до наземното обслужване на аерогарата всеки един кандидат, отговарящ на необходимите условия.
„Действително сме подали оплакване до Европейската комисия. Това обаче стана, след като нито предишното, нито сегашното правителство пожелаха да разгледат нашите оплаквания”, обясни пред „Класа” Михаил Данчев, управител на „Голдер Хендлинг България”. Той обясни, че от компанията, независимо от икономическата криза, имат намерение да инвестират над 10 милиона евро в дейността си на летище София, както и да открият около 50 нови работни места.
Едно от изискванията на ГД „Гражданска въздухоплавателна администрация” (ГД ГВА) за издаване на лиценз на компанията е било компанията да представи оборудването си, както и сключени договори с персонала. Независимо че от „Голдер” са изпълнили това изискване, лиценз на компанията е отказан. В момента компанията обжалва отказа пред Върховния административен съд. Според Данчев отказът на ГД ГВА да им издаде лиценз е вследствие на факта, че администрацията вече веднъж е осъждана от „Голдер Хендлинг” заради отказа да разгледа молбата им за лиценз.
Според Антонио Таяни обаче изискването на ГД ГВА за наличие на техника и нает персонал е нарушение на европейските изисквания. „Посочените значителни вложения в човешки и финансови ресурси се изискват от дружествата само за да могат последните да кандидатстват. Вероятно е броят на тези от тях, които са готови да поемат подобен риск, да не е твърде голям.
Поради всичко това комисията счита, че „българските изисквания по отношение на лицензите на доставчиците на наземни услуги са прекомерни и противоречат на целта, заложена в директивата”, е констатацията на ЕК.
Срокът, поставен от Таяни за обяснения на българското правителство, е два месеца и изтича на 23 януари 2010 г. Ако ЕК не бъде удовлетворена от тях, си запазва правото да предприеме необходимите действия, се посочва в писмото.

Текст на писмото на Антонио Таяни относно наземното обслужване на летище София

20.12.2009

Имам честта да обърна вниманието Ви на условията за прилагане на Директива
96/67/ЕО1 по отношение на летище София.
Има данни, че достъпът до пазара на наземни услуги все още е ограничаван от
практики, чийто характер изглежда в противоречие с основните разпоредби на
горепосочения текст.

Контекстът
С Директива 96/67/ЕО се организира отварянето на пазара на наземни услуги на
летищата на Общността. Основно изискване в нея е държавите-членки да осигурят
на доставчиците на съответните услуги свободен пазарен достъп на всички
търговски летища, чийто годишен трафик надхвърля 2 милиона превозени пътници
или 50 000 тона товари. Освен това, на летищата с по-малък трафик от посочения,
въздушните превозвачи трябва да могат да се самообслужват напълно свободно.
Все пак на летищата с годишен трафик над 2 милиона превозени пътници или
50 000 тона товари, държавите-членки могат, за определени категории наземни
услуги и при определени условия, да ограничат броя на доставчиците (и на
самообслужващите се въздушни превозвачи) до минимум двама. Когато това се
случи, съответните доставчици се подбират чрез тръжна процедура или от
управляващия орган на летището, ако той не предоставя пряко или непряко сходни
услуги, или ако предоставя такива – от независим от него компетентен орган.
1 Директива 96/67/ЕО на Съвета от 15 октомври 1996 г. относно достъп до пазара на наземни
услуги в летищата на Общността (ОВ L 272, 25.10.1996 г.).
2Управляващият орган на летището от своя страна може да предоставя съответните
услуги, без да е необходимо да преминава процедура по подбор.
В директивата също така се предвижда дейността на доставчик на наземни услуги
или на самообслужващ се използващ летището да бъде обусловена от
получаването или оттеглянето при определени условия на одобрение, издадено от
публичен орган, независим от управляващия орган на летището.
Фактите
Директива 96/67/ЕО е транспонирана в българското право чрез съответните
разпоредби на Закона за гражданското въздухоплаване2 и наредбата за летищните
дейности от 24.11.2006 г.3 (наричан по-долу „Наредба № 20“).
В тези текстове по-специално се предвижда възможността за ограничаване на
съответните летища на броя на доставчиците на услуги и самообслужващите се
превозвачи. Впрочем през август 2008 г. българските власти решиха да ограничат
до 2 броя на доставчиците на някои услуги4 на летище София5. Оказва се обаче, че
това решение за ограничаване не е било последвано от наложените от директивата
процедури за подбор.
В българското законодателство също така се предвижда дейността на доставчиците
на наземни услуги и на самообслужващите се превозвачи да бъде обусловена от
получаването на лиценз, издаден от Главна дирекция „Гражданска
въздухоплавателна администрация“ (ГД „ГВА“) на Министерство на транспорта6.
Въпреки това поне в един случай ГД „ГВА“ е отказала да разгледа молба за
издаване на лиценз, подадена от дружество за наземни услуги. С това действие ГД
„ГВА“ е лишила дружеството от правото му за достъп до пазара на летище София
въпреки решенията на националните съдилища.
От други оплаквания, получени от Комисията, може впрочем да се заключи, че
самото публично дружество, което управлява летището („Летище София“ ЕАД) и
предоставя наземно обслужване, възпрепятства достъпа на конкурентите си до
някои летищни съоръжения или им налага такси, които иначе собственият му
отдел за наземно обслужване не плаща.
2 Членове 48д–48и от Закона за гражданското въздухоплаване от 1 декември 1972 г., изменен.
3 Наредба № 20 от 24.11.2006 г. за удостоверяване експлоатационната годност на граждански
летища, летателни площадки, системи и съоръжения за наземно обслужване, за лицензиране на
летищни оператори и оператори по наземно обслужване и за достъпа до пазара по наземно
обслужване в летищата.
4 Обработка на багажи, перонно обслужване, обслужване с горива и масла.
5 Заповед № 45-01-258 от 22.8.2008 г. на Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна
администрация“
6 Член 48д, параграфи 1–4 от Закона за гражданското въздухоплаване и Глава пета от Наредба
№ 20.
3Накрая може да се посочи, че „Летище София“ ЕАД е единственият доставчик на
горива и масла на платформата, което също изглежда противоречи на разпоредбите
на горепосочената директива.

Правен анализ
1. Нарушение на член 1, параграф 2 от директивата:
В член 7, параграф 1 от директивата се постановява, че „държавите-членки
предприемат необходимите мерки в съответствие с условията по член 1, за да
гарантират свободата на самообслужване.“ В член 1, параграф 1, буква а) се
уточнява, че „разпоредбите на член 7, параграф 1, отнасящи се до категориите
наземно обслужване, различни от тези, посочени в член 7, параграф 2 се прилагат
за всички летища, независимо от обема на трафика им, към 1 януари 1998 г.“
Всъщност в член 7, параграф 2 се предвижда възможността държавите-членки да
ограничат броя на самообслужващите се превозвачи за четирите категории услуги7
и при условията, посочени в него. По силата на член 1, параграф 1, буква б) тези
ограничения могат да се прилагат „от 1 януари 1998 г. за летища, чийто годишен
трафик е не по-малък от 1 милион превозени пътници или 25 000 тона товари.“
Член 1, параграф 2 обаче гласи: „без да се засяга параграф 1, разпоредбите на
настоящата директива се прилагат, считано от 1 януари 2001 г., за всяко летище,
намиращо се на територията на държава-членка, предмет на разпоредбите на
Договора и отворено за търговски трафик, чийто ежегоден трафик е не по-малък от
2 милиона превозени пътници или 50 000 тона товари.“
От всички тези разпоредби следва, че от 1 януари 2001 г. се прилагат праговете,
посочени в член 1, параграф 2, както и че от тази дата държавите-членки са длъжни
да осигурят свободен режим на наземно самообслужване на всички търговски
летища, чийто ежегоден трафик е по-малък от 2 милиона превозени пътници или
50 000 тона товари.
От своя страна член 48д, алинея 7 от българския закон за гражданското
въздухоплаване, в който за три категории услуги се ограничава правото да се
извършва самообслужване, се позовава на прага, определен от член 1, параграф 1,
буква б) от директивата (1 милион превозени пътници или 25 000 тона товари),
докато всъщност, както вече беше посочено, ограниченията могат да се въведат,
само ако годишно бъдат надхвърлени 2 милиона превозени пътници или 50 000
тона товари.
В посочения член 48д, алинея 7 също така се предвижда при годишен
пътникооборот под 1 млн. пътници или годишен товарооборот под 25 000 тона
право да извършва самообслужване за същите три категории услуги да има само
един въздушен превозвач. От друга страна, както беше посочено, наземното
7 Обработка на багаж, работа с подвижна стълба (перонно обслужване), работа с гориво и масло и
работа с поща и товари между въздушния терминал и въздухоплавателното средство.
8 Обработка на багажи, обслужване на въздухоплавателни средства с горива и масла и обработка на товари и поща между въздушния терминал и въздухоплавателното средство.

4. самообслужване трябва да може да бъде извършвано свободно от всеки превозвач
на всички търговски летища, чийто годишен трафик е по-малък от 2 милиона
превозени пътници или 50 000 тона товари.
Тези разпоредби на Закона за гражданското въздухоплаване не засягат пряко
летище София, чийто годишен трафик надхвърля значително 2 милиона пътници и
50 000 тона товари. Те обаче биха могли да засегнат други български u1083 летища с
годишен пътникооборот и товарооборот под тези прагове.
Следователно в настоящия си вид член 48д, алинея 7 от Закона за гражданското
въздухоплаване противоречи на член 1, параграф 2 от директивата.
2. Нарушение на член 6, параграфи 2,3 и 4 от директивата:
Член 6, параграф 2 от директивата в частност гласи, че при ограничаване на броя
на доставчиците на услуги, броят им трябва да е „най малко двама за всяка
категория наземно обслужване“. В параграф 3 от същия член се уточнява, че „поне
един от доставчиците не може да е пряко или косвено контролиран (в частност) от
управляващия орган на летището.“ Накрая параграф 4 гласи, че „когато, по силата
на параграф 2 ограничават броя на доставчиците, държавите-членки не могат да
попречат на ползвател на летище, независимо каква част от летище му е
разпределена, да има, по отношение на всяка категория наземно обслужване субект
на ограничение, ефективен избор между поне двама доставчици на наземно
обслужване при условията, посочени в параграфи 2 и 3.“
a) Оказва се обаче, че на летище София единствено на дружеството „Летище
София“ ЕАД е дадено правото да обслужва въздухоплавателните средства с
горива и масла. Този монопол недвусмислено противоречи на разпоредбите на
член 6, параграфи 2 и 4 от директивата.
b) Освен това фактът, че дружество „Летище София“ ЕАД също така управлява,
при това като основна дейност, софийското летище, представлява нарушение на
параграф 3 от същия член на директивата.

3. Нарушение на член 11 от директивата:
Съгласно член 1, параграф 2 и член 6, параграф 1 от директивата държавите-
членки предприемат необходимите мерки, за да осигурят на доставчиците на
съответните услуги свободен достъп до пазара на всички търговски летища, чийто
годишен трафик надхвърля 2 милиона превозени пътници или 50 000 тона товари.
От друга страна, в член 6, параграф 2 от директивата се предвижда възможността
за държавите-членки да ограничат, при посочените в параграфи 3 и 4 от същия
член условия, броя на доставчиците, на които е разрешено да предоставят някои
категории наземно обслужване. Тези категории, при които са възможни
ограничения, са изброени в същия параграф9.
9 Обработка на багаж, работа с подвижна стълба (перонно обслужване), работа с гориво и масло и
работа с поща и товари между въздушния терминал и въздухоплавателното средство.

При прилагане на ограниченията по смисъла на член 6, параграф 2, член 11 от
директивата изисква от държавите-членки да подберат съответните доставчици
посредством прозрачна и обективна процедура, която в частност включва
публикуване на покана за участие в търг в Официален вестник на Европейския
съюз.
Тези разпоредби на директивата, касаещи подбора на доставчиците на някои
категории наземни услуги, когато броят на тези доставчици е обект на
ограничения, са възпроизведени в член 48д от Закона за гражданското
въздухоплаване, както и в член 58 и следващите от Наредба № 20. Въпреки това:
a) С приемането през август 2008 г. на решение, с което се ограничава броят на
доставчиците на услуги на летище София, като процедура за подбор така и не е
организирана, българските власти са нарушили член 11 от директивата.
b) След като не е проведена съответната процедура за подбор Комисията счита, че
ограниченията, приети от българските власти през август 2008 г., не са влезли в
сила. Фактически възможността за ограничаване на достъпа до пазара,
заложена в член 6, параграф 2 от директивата, не може да бъде отделена от
процедурата за подбор, изисквана по член 11.
Поради това достъпът до пазара на наземни услуги на летище София е
свободен и ще остане такъв до приключването на евентуална процедура за
подбор по смисъла на член 11 от директивата. Междувременно за българските
власти решението от август 2008 г. не би могло да представлява основателен
аргумент за отказ от достъп до този пазар на даден доставчик на услуги.

4. Нарушение на член 6, параграф 1 и член 14 от директивата:
Член 14, параграф 1 от директивата гласи: „Държавите-членки могат да обусловят
дейността на доставчик на наземно обслужване или самообслужващ се използващ
летището от получаването на одобрение от публичен орган, независим от
управляващата летището организация.
Критериите за такова одобрение следва да са свързани с добрата финансова
ситуация и достатъчно покритие на застраховката, със сигурността и безопасността
на инсталациите, на въздухоплавателните средства, на оборудването и лицата,
както и със защитата на околната среда и със съобразяване със съответното
социално законодателство.

Критериите следва да съответстват на следните принципи:
а) те следва да се прилагат по недискриминационен начин спрямо различните
доставчици на наземно обслужване и ползвателите на летището;
б) те следва да се отнасят към посочената цел;
в) те не следва на практика да намаляват достъпа до пазара или свободата на
самообслужване до равнище под предвиденото в настоящата директива.“
От своя страна в член 14, параграф 2 се уточнява: „Одобрението може да бъде
отказано или отменено само ако доставчик на наземно обслужване или
самообслужващ се ползвател на летището не отговаря, поради собствени действия,
на критериите, посочени в параграф 1. Мотивите за съответния отказ или отмяна
следва да се съобщят на засегнатите доставчик на наземно обслужване или
ползвател, както и на управляващата организация.“
България реши да се възползва от предоставената в член 14 възможност, поради
което разпоредбите по отношение на издаваните от ГД „ГВА“ лицензи на
доставчиците на наземно обслужване или на самообслужващите се ползватели на
летището фигурират в чл. 48д, параграфи 1—4 на Закона за гражданското
въздухоплаване и в Глава пета от Наредба № 20.
При тези обстоятелства, от получено от Комисията оплакване става ясно, че ГД
„ГВА“ направо е отказала да разгледа заявление за лиценз, подадено през декември
2007 г., с мотива, че „разглеждането се отлага до евентуалното приемане на
решение за ограничаване на броя на доставчиците на наземно обслужване на
летище София“10.
Този отказ недвусмислено противоречи на разпоредбите на член 14, параграф 2
от директивата. Той противоречи и на националното законодателство, съгласно
което ГД „ГВА“ е длъжна да разгледа всяко заявление за лиценз в срок до 30
дни от подаването му и да предприеме необходимите действия по него в срок
до 10 дни след приключването на разглеждането11. Впрочем през юни 2008 г.
Административен съд София – град нареди на ГД „ГВА“ да разгледа
заявлението на жалбоподателя. Вместо да изпълни решението, ГД „ГВА“
предпочете да го обжалва. През декември същата година12 решението беше
потвърдено, като от жалбоподателя все пак се искаше да „потвърди заявлението
си“13, като то в крайна сметка беше счетено за неприемливо с аргумента, че е
непълно14. Резултатът от намесата на Комисията с цел от българските власти да
се изиска да разгледат заявлението за лиценз на жалбоподателя15 не беше по-
голям от този на решенията на софийските съдилища.
С действията си в нарушение на член 14, параграф 2 от директивата
българските власти са лишили жалбоподателя от достъп до пазара на наземно
обслужване на летище София. По този начин те са нарушили и основните
задължения по член 6, параграф 1 от директивата.
10 Писмо на ГД „ГВА“ с изх. номер 55-05-54, 4.1.2008 г.
11 Член 46, параграфи 1 и 3 от Наредба № 20.
12 Решение на Административен съд София – град (1 отделение, 10 състав) от 16.8.2008 г.,
потвърдено от Върховния административен съд на 29.12.2008 г. (дело № 14620/29).
13 Писмо на ГД „ГВА“ с изх. номер 18-00-269 от 26.8.2008 г.
14 Писмо на ГД „ГВА“ с изх. номер 18-00-269 от 10.9.2008 г. Всъщност, съгласно член 45,
параграфи 1 и 2 от Наредба № 20, при нередовно или непълно заявление кандидатът писмено се
уведомява за нередностите в срок до 10 дни след подаване на заявлението и му се дава
възможност да отстрани допуснатите нередности в 10-дневен срок от уведомлението.
15 Писмо на Комисията до българските власти TREN F4/MT.ps 436326 от 20.10.2008 г.

Член 48д, параграф 2 от Закона за гражданското въздухоплаване, както и член
41, параграф 3 и приложение 12 към Наредба № 20 изискват от кандидата за
лиценз в момента на подаване на заявлението да разполага с необходимата
материална база и човешки ресурси за услугите, които смята да предоставя, като
ГД „ГВА“ изисква тези ресурси да са налични на съответната платформа. С други
думи, преди още да е сигурен, че ще започне дейността си, кандидатът за лиценз
трябва да се оборудва с цялата необходима материална база, да наеме подходящия
персонал, както и да сключи съответните споразумения с летището. Така е
направил горепосоченият в буква а) жалбоподател – разположил е на летището
цялата изисквана от българското законодателство организация преди ГД „ГВА“ да
откаже да разгледа заявлението му за лиценз.
Впрочем в член 48ж, параграф 6 от Закона за гражданското въздухоплаване се
предвижда, че при конкурса за достъп до пазара вследствие на въведените за
дадено летище ограничения по отношение на броя на операторите по наземно
обслужване (доставчиците на наземни услуги) се допускат само дружествата,
които вече притежават лиценз за оператор на съответната дейност по наземно
обслужване. Оказва се, следователно, че посочените по-горе значителни
вложения в човешки и финансови ресурси се изискват от дружествата, само за
да могат последните да кандидатстват. Вероятно е броят на тези от тях, които
са готови да поемат подобен риск, да не е твърде голям.
Поради всичко това Комисията счита, че българските изисквания по отношение
на лицензите на доставчиците на наземни услуги са прекомерни и противоречат
на целта, заложена в член 14, параграф 1, буква в) от директивата.
5. Нарушение на член 16 от директивата:
Член 16 от директивата гласи:

„1. Държавите-членки предприемат необходимите мерки за гарантиране, че
доставчиците на наземно обслужване и ползвателите на летището, желаещи да се
самообслужват, имат достъп до инсталациите на летището в степента, необходима
им да изпълняват своята дейност. Ако управляващата организация на летището
или, когато е подходящо, публичният орган u1080 или който и да е друг контролен орган
постави условия за такъв достъп, тези условия трябва да са адекватни, прозрачни,
обективни и недискриминационни.
2. Наличното пространството за наземно обслужване на дадено летище се
разпределя между различните доставчици на наземно обслужване и
самообслужващи се ползватели на летището, включително новите участници в
тази област, до степента, необходима за изпълнение на техните права и за
осигуряване на ефективна и лоялна конкуренция въз основа на адекватни,
обективни, прозрачни и недискриминационни правила и критерии.
3. Когато достъпът до инсталациите на летището е свързан със събиране на такса,
последната трябва да бъде определена въз основа на адекватни, обективни,
прозрачни и недискриминационни критерии.“

От получено от Комисията оплакване може обаче да се заключи, че дружество
„Летище София“ ЕАД злоупотребява с господстващото си положение спрямо
конкурентните доставчици на наземни услуги. В качеството си на управляващ
летищната платформа то им е отказвало достъп до някои летищни съоръжения или
им е предоставяло недостатъчно пригодно оборудване.
Жалбоподателят е сезирал за тези практики управляващата летището организация
и йерархичните ѝ органи (ГД „ГВА“ и Министерство на транспорта), но изглежда,
че те така и не са взели отношение. При това за 5 категории наземни услуги от
общо 11 той е единственият конкурент на „Летище София“ ЕАД.
Възпрепятстването на нормалното упражняване на дейността му допълнително
стеснява достъпа до един пазар, който е вече достатъчно ограничен.
От полученото от Комисията оплакване може също така да се заключи, че
доставчиците на наземни услуги на летище София трябва да плащат на „Летище
София“ ЕАД такси, които иначе собственият му отдел за наземно обслужване не
плаща. В този случай компетентните органи отново не са реагирали на
конкретните оплаквания на жалбоподателя. Въпреки тези обстоятелства през май
2007 г. българските власти увериха Комисията, че дружество „Летище София“
ЕАД води отделно счетоводство на дейността си по наземно обслужване, както и
че това счетоводство е обект на редовни одити от страна на ГД „ГВА“16. Поради
това буди учудване фактът, че ГД „ГВА“, която следователно би трябвало да
разполага с цялата полезна информация, не е счела за необходимо да даде на
жалбоподателя отговор по този въпрос.
При тези обстоятелства Комисията е склонна да счита, че на летище София
българските власти толерират практики, които са в противоречие със задълженията
им по член 16 от директивата.
В резултат на това Комисията заключава, че Република България не спазва
задълженията, които има по силата на Директива 96/67/ЕО относно достъпа до
пазара на наземни услуги в летищата на Общността.
Съгласно член 226 от Договора за създаване на Европейската общност, Комисията
приканва Вашето правителство да ѝ изпрати съображенията си по гореизложеното
в двумесечен срок от получаването на настоящото уведомително писмо.
16 Писмо на българските власти до Комисията № 1548 от 28.5.2007 г.

Съгласно същия член Комисията, след като се запознае с тези съображения или ако
в рамките на определения срок такива не ѝ бъдат представени, си запазва правото
при необходимост да приеме мотивирано становище.
Моля приемете, уважаема госпожо Министър, моите най-дълбоки почитания.
За Комисията
Antonio TAJANI
Заместник-председател